In 2009, toen vertegenwoordigers van over de hele wereld bijeenkwamen in Kopenhagen, Denemarken om wereldwijde actie tegen klimaatverandering te bespreken, beloofden rijke landen $ 100 miljard per jaar om ontwikkelingslanden te helpen zich aan te passen aan de gevolgen van stijgende temperaturen en de koolstofemissies te beteugelen.
Het nummer was willekeurig, in de strijd gegooid door de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton toen de spanningen opliepen over de verantwoordelijkheid van de rijke landen om te betalen voor het probleem dat ze grotendeels hadden veroorzaakt. Maar het bleef hangen en 2020 werd als doel gesteld voor het leveren van de fondsen.
Deze week, op de klimaatconferentie van de Verenigde Naties in Sharm el-Sheikh, Egypte, of COP27, stonden deze betalingen opnieuw centraal. Rijke landen moeten hun belofte van $ 100 miljard per jaar nog waarmaken, de kosten van het beperken van en aanpassen aan klimaatverandering nemen alleen maar toe, en ontwikkelingslanden vragen nu om herstelbetalingen voor de gevolgen die ze al ondervinden.
EEN vorige week verschenen rapport ontdekte dat ontwikkelingslanden, met uitzondering van China, 2 biljoen dollar per jaar nodig zullen hebben om de verslechterende gevolgen van de opwarming van de aarde het hoofd te bieden en hun economieën af te leiden van fossiele brandstoffen. De helft van dat geld “kan redelijkerwijs worden verwacht” komt uit binnenlandse bronnen, aldus het rapport, maar internationale financiering – van rijke landen tot de Wereldbank – moet de rest uitmaken.
Hoe dat geld zal worden ingezameld en aan ontwikkelingslanden zal worden verstrekt, is een punt van onderhandelingen in Egypte geweest. Alles ligt op tafel.
“De afgelopen maanden is de rol van verschillende instellingen naar voren gekomen”, zegt Preety Bhandari, senior adviseur in mondiaal klimaat en financiën bij het World Resources Institute.
Hier is een overzicht van de belangrijkste strategieën die worden besproken om de stijgende kosten van klimaatverandering te betalen:
Financiering uit de particuliere sector ontsluiten
Historisch gezien is de grootste deel van het geld voor klimaatfinanciering is afkomstig uit de publieke sector – zowel nationale schatkisten als multilaterale ontwikkelingsbanken zoals de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds, of IMF. Maar nu de kosten van klimaatadaptatie en -mitigatie stijgen, zeggen ambtenaren dat er simpelweg niet genoeg geld in de publieke sector is om klimaatfinancieringsdoelstellingen voor ontwikkelingslanden te halen.
“Er is maar één plek waar je het geld kunt vinden dat we nodig hebben in de biljoenen dollars”, zei de Amerikaanse klimaatgezant John Kerry. in een interview met het Financieele Dagblad in mei. “Dat is de privésector.”
Tot nu toe is het echter moeilijk geweest om de particuliere sector ertoe te brengen projecten te financieren in de landen die dit het hardst nodig hebben. Dat bleek uit een rapport van een klimaatfinancieringsgroep de hoeveelheid particulier kapitaal die wordt verstrekt voor publiek-private klimaatpartnerschappen neemt zelfs af. “Elke publieke dollar die wordt uitgegeven, mobiliseert nu minder dan een kwart van de particuliere investeringen”, zegt Patrick Bigger, onderzoeksdirecteur van het Climate and Community Project.
Vorig jaar hebben verschillende rijke regeringen hun krachten gebundeld met investeringsbanken om een Just Energy Transition Partnership, of JETP, met Zuid-Afrika te lanceren om de ontwikkelingslanden te helpen steenkool af te bouwen; het geld komt maar langzaam op gang en het programma verwacht een tekort van $ 39 miljard in de komende vijf jaar. Op COP27 werd een ander partnerschap aangekondigd met Indonesië, een van ‘s werelds grootste exporteurs van steenkool, en er zijn er meer in de maak met India en Senegal.
Oproepen om de financiering te verhogen door middel van dergelijke “blended finance”-strategieën zijn aan de gang, maar sommige landen, zoals Vietnam, hebben dat gedaan geweigerde initiële JETP-pakketten omdat ze voornamelijk bestaan uit leningen in plaats van subsidies. Het voorstel van John Kerry om particuliere investeringen in JETP’s te stimuleren door middel van koolstofkredieten was stuitte op tegenwerking. En ontwikkelingslanden zijn op hun hoede geweest om te veel op de particuliere sector te vertrouwen om het doel van $ 100 miljard te halen, door te zeggen dat rijke landen hun eigen verantwoordelijkheid om te betalen ontwijken.
Bijzonder zorgwekkend is het vertrouwen op de particuliere sector om te financieren aanpassingsprojecten. Een hersteld mangrovemoeras of een vroeg waarschuwingssysteem voor stormen levert bijvoorbeeld niet het financiële rendement op dat een zonnepark oplevert. Meer dan tweederde van het geld dat tot nu toe is ingezameld voor de doelstelling van $ 100 miljard, is besteed aan het tegengaan van klimaatverandering. Ontwikkelingslanden vragen nu om een meer gelijkmatige verdeling, waarbij de helft van alle klimaatfinanciering naar aanpassing gaat. Taal in de actualiteit ontwerptekst vrijgegeven vrijdag herinnert aan een toezegging van vorig jaar in Glasgow om de aanpassingsfinanciering te verdubbelen tot 40 miljard dollar per jaar en een routekaart te ontwikkelen om daar tegen 2025 te komen.
Meer uitbetalingen van multilaterale ontwikkelingsbanken
De roep om de Wereldbank, het IMF en andere multilaterale ontwikkelingsbanken om hun schatkist te openen, wordt steeds luider. Deze banken, openbare instellingen die zijn opgericht me als doel de door oorlog verscheurde naties na de Tweede Wereldoorlog weer op te bouwen, hebben enorme sommen geld tot hun beschikking, maar ze zijn conservatief en geven het niet snel uit. Experts zeggen dat ze zich te veel zorgen maken over hun kredietwaardigheid en te aarzelend zijn om financiële risico’s te nemen.
De premier van Barbados, Mia Mottley, heeft in haar opgeroepen tot een hervorming van deze banken Bridgetown-agenda, een voorstel om de wereldwijde financiële architectuur te wijzigen om klimaatactie en duurzame ontwikkeling te ondersteunen. Het plan heeft veel aandacht gekregen op COP27. Het roept het IMF op om onder meer 1 biljoen dollar aan laagrentende, langlopende leningen te verstrekken aan klimaatgevoelige landen en om snelle toegang tot financiering te vereenvoudigen. Het stelt ook een klimaatmitigatietrust voor die 650 miljard dollar aan speciale trekkingsrechten zou vrijgeven, kredieten die kunnen worden ingewisseld voor valuta en niet hoeven te worden terugbetaald, of die tegen lage rentetarieven kunnen worden geleend van andere landen.
De oproep om internationale financiële instellingen te herzien heeft steun gevonden in de VS en Duitsland; De Franse president Emmanuel Macron overeengekomen veranderingen voorstellen met Mottley tijdens de volgende vergaderingen van de gouverneurs van het IMF en de Wereldbank. En de tweede versie van het COP27-ontwerp behield taal over de hervorming van de multilaterale ontwikkelingsbank.
Voorbij lening tegen lage rente, vragen ontwikkelingslanden ook om meer subsidies van rijke landen en multilaterale ontwikkelingsbanken. Meer dan 70 procent van de klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden is uitgedeeld in de vorm van leningen, die bijdragen aan de toch al exorbitant hoge schuldenlast.
De schuldencrisis aanpakken
Vanwege de erfenissen van kolonialisme en slavernij die arbeid en middelen wegsluisden van het Globale Zuiden, hebben veel ontwikkelingslanden geld moeten lenen om in hun basisbehoeften te voorzien. Tegelijkertijd worden deze landen gezien als risicovollere investeringen en hebben ze hogere premies en rentetarieven moeten betalen dan rijke landen. De huidige inflatie maakt de hele situatie alleen maar erger. Tweederde van de lage-inkomenslanden loopt een hoog risico op schuldenlast, en deze crisis heeft dat ook gedaan maakte het moeilijker voor hen om prioriteit te geven aan uitgaven voor klimaatverandering.
“In dit economische klimaat is het heel gemakkelijk om de bezuinigingsroute te volgen”, zegt Sara Jane Ahmed, financieel adviseur van de V20, een groep ministers van Financiën uit 58 van de landen die het meest kwetsbaar zijn voor klimaatverandering. “Het is zo belangrijk – gezien de noodzaak om nu te investeren en veerkrachtige economieën en gemeenschappen op te bouwen en aan te passen – dat we die weg niet inslaan.”
Het gedeelte over financiën in de ontwerptekst van COP27 wijst op de toegenomen schuldenlast van ontwikkelingslanden en vermeldt het belang van opschaling van subsidies en “niet-schuldinstrumenten”. Andere oplossingen die in omloop zijn, zijn onder meer schuldsanering tegen lagere rentetarieven, opschorting van leningbetalingen na natuurrampen, schuld-voor-natuurswaps en regelrechte schuldkwijtschelding, die publieke figuren in Pakistan hebben opgeroepen nadat de verlammende schulden het land beperkten om dit jaar te reageren op verwoestende overstromingen.
De Natuurbescherming heeft swaps georkestreerd op plaatsen als de Seychellen, Belize en Barbados, waar de schulden van landen worden geherfinancierd tegen een lagere rente en in ruil daarvoor gaat het bespaarde geld naar natuurbescherming. Maar zoals Kevin Bender, die deze programma’s in landen in de Afrikaanse en Indische Oceaan leidt, opmerkt, is het wel zo geweest moeilijk om investeerders aan boord te krijgen.
“Een soort van schuldsanering is onvermijdelijk”, zegt Bigger co-auteur van een rapport met Olúfẹ́mi O. Táíwò over hoe schuldsanering en -kwijtschelding een eerste stap kunnen zijn in de richting van klimaatherstel voor klimaatkwetsbare landen. “De vraag is of er een gezamenlijke inspanning zal zijn om het nu goed te doen, of zal het worden gedaan via fragmentarische initiatieven zoals je in de jaren 80 en 90 had tot je bij ‘Heavily Indebted Poor Countries Initiative’ komt?”
Dat programma, dat de schulden van het IMF en de Wereldbank voor de armste landen vereffende, toonde aan dat kwijtschelding van schulden mogelijk is met voldoende politieke wil.
Een concept dat bekend staat als “verlies en schade” is een belangrijke drijfveer geworden van discussies tijdens de COP van dit jaar. Afzonderlijk van, maar gerelateerd aan aanpassing, verwijst verlies en schade naar de vernietiging die al wordt veroorzaakt door klimaatverandering, en het toekomstige verlies dat onvermijdelijk zal zijn. Financiering voor verlies en schade wordt ook wel klimaatherstel genoemd.
Ontwikkelingslanden pleiten al jaren voor schadefinanciering. Ze dragen de dupe van de klimaateffecten, ondanks dat ze het minst bijdragen aan de opwarming van de aarde. In Egypte eisen landen dat geïndustrialiseerde landen zich committeren aan een specifiek financieringsmechanisme voor verlies en schade, los van aanpassing. De details van hoeveel geld er in het fonds zou gaan en waar het vandaan zou komen, zouden later worden uitgewerkt, maar er zijn enkele suggesties geweest van bronnen, waaronder belastingen op olie- en gaswinsten of op luchtvaartmaatschappijen, frequent flyers en rederijen. Ontwikkelingslanden zijn ook onvermurwbaar geweest dat de financiering van verlies en schade op subsidies gebaseerd moet zijn. Hoewel de Verenigde Staten zich hebben verzet tegen het aanvaarden van aansprakelijkheid voor verlies en schade, was het idee om particuliere bedrijven te belasten dat wel met openheid ontvangen door John Kerry.
Eerder deze week stelde een groep van enkele van de meest geïndustrialiseerde landen, onder leiding van Duitsland, een programma voor met de naam Global Shield, dat verzekeringen, sociale zekerheid en andere financiële hulp zou omvatten die zouden kunnen worden ingezet wanneer een ramp toeslaat. Maar schade-advocaten hebben het voorstel verworpen omdat het oneerlijk is om mensen in ontwikkelingslanden te laten betalen voor verzekeringen, dat het afbreuk doet aan de roep om een apart mechanisme voor directe financiering en dat uitbetalingen voor soortgelijke regelingen zijn uitgesteld, ingehouden, of onvoldoende.
Discussies hebben een breekpunt bereikt over verlies en schade; op vrijdagochtend verraste de Europese Unie de onderhandelaars door in te stemmen met een nieuw fonds. Op het spel staat nu of landen als China, Saoedi-Arabië en Rusland, die niet als ontwikkelde landen werden beschouwd toen de termen voor het eerst werden gedefinieerd in 1992, maar nu enkele van ‘s werelds leidende economieën zijn, bereid zullen zijn om bij te dragen aan het fonds.
Ondanks de urgentie van de klimaatcrisis zijn definitieve beslissingen en toezeggingen over hoeveel extra geld er nodig is en waar het vandaan zal komen nog een paar jaar verwijderd. Instanties zoals het IMF en de Wereldbank die zaken als schuldkwijtschelding en speciale trekkingsrechten beslissen, opereren buiten het VN-klimaatverdrag, maar “deze COP kan een signaal afgeven voor veranderingen die de komende jaren zullen plaatsvinden”, zei Bhandari.
